孙伟伟律师，深圳专业刑事律师,现执业于广东国迅律师事务所，法律功底扎实，执业经验丰富，秉承着“专心、专注、专业”的理念，承办每一项法律事务、每一个案件。所办理的案件胜诉高，获得当事人的高度肯定。在工作中一直坚持恪守诚信、维护正义的信念，全心全意为客户提供优质高效的法律服务。
自远古以来，各国行政机构一直发布着大大小小的抽象行政行为，其中有些今天被称为;行政立法;活动。即使在现代西方式议会完全发展之后，;行政立法;也远未退出历史舞台。相反，它们近几十年来发挥着越来越重要的作用，甚至有架空议会立法的趋势。虽然在等级上处于劣势，行政立法行为在数量上是议会立法不能望其项背的。正如斯特劳斯教授指出，美国今天有一部人民批准的宪法，上百项民选议会通过的立法，上千项由政治上负责的行政首长采纳的规章上万项行政机构发布的解释和其它指导性文件，以及无数条行政官员所写的建议以及新闻发布信息和其它说明。 [1]
本文主要考察相当于第三层次的抽象行政行为的制定过程，在美国也就是行政程序法所考虑的行政;制规;行为，同时附带讨论第四和第五层次的抽象行为所适用的程序。由于绝大部分制规行为都适用;非正式;的简易程序，文章首先介绍简易制规程序的主要阶段，然后论述司法审查在规则形成后的作用，最后探讨制规程序的进一步改革和最新发展。
这项研究应该对中国行政程序法的制定有所启示，因为美国发展了世界上最发达和最变通的行政立法程序，而中国不同层次的抽象行政行为——尤其是众多位阶较低的;红头文件;——亟需程序规范。当然，中国抽象行政行为的未必在严格意义上和美国相对应，但是美国行政程序法的;规章;和;规则;大致对应着中国国务院的法规、部门规章以及其它具有法律约束力的;规范性文件;，因而美国经验对于中国行政立法程序的完善具有直接的参考价值和借鉴意义。
二、美国行政程序法的非正式制规程序
1946年的第553条规定了三种制规程序。在简单的极端，除了第552条所要求的公布之外，;解释性规则;不需要经过任何通告或公共评议阶段。在另一个极端是;基于记录;的正式制规程序，必须适用第556和557条所规定的听证程序。在两者之间是第553条规定的;通告和评议制规;或;非正式制规;。在此重点考虑非正式制规程序。
制规过程从引起公共注意并提出开始，首先由行政机构决定是否纳入其正式议程。如果决定制规，机构和利益相关者首先形成初步提议，并将提议通告所有利益相关者。值得注意的是，实体法和行政命令一般都要求行政机构在公布通告之前就;走向群众;。1980年的规定，每个机构都必须在公布其调控计划。该记录每半年公布各机构所设想制定的规则。因此，许多规则早在正式通告之前就已经在公众面前亮相。据统计，大约3/4的社会组织在正式通告之前就和有关机构保持接触。 [2] 通告之后，制规就进入了评议阶段，所有利益相关者都有权对通告所提议的制规事项提出意见。有关机构考虑提议后，将制订并公布规则草案。公众将进入第二轮评议阶段。行政机构在归纳这些意见后，形成并公布规则的最终版本。
行政程序法第553条的制规程序已发展得如此复杂，以至超过了其制定者的想象。现在，制规过程早在通告之前就积极进行，通告只不过是激烈政治过程的一个小结。 [3] 如果通告和评议曾经是为了获得公共对行政决定的意见，现在则主要只是为司法审查而编辑记录的方法，或只是一种高度形式化的表演。真正的过程可以通过多种其它形式，例如和工会或商业组织等社会团体的非正式会晤、圆桌会议、更为正式的顾问委员会及谈判制规等。调查表明，在通告和评议阶段之前的非正式接触和妥协通常是最有效的，因为它们允许利益集团在政策形成之前就影响行政决定的内容。不少人认为通告之后的非正式接触也很有效。如果某项评论让行政机构感到惊讶，它可能和有关利益集团进行非正式接触以修改规则提案。 [4]
因此，非正式会谈可能会对制规结果产生显著影响，而不同团体所发挥的影响是不对称的。事实上，公共利益团体;共同事业;曾对几个联邦机构的约会记录作过一个统计：即使在公共利益运动的高峰，也有几乎一半的会谈是和;工业界代表;在一起，和消费者或;公共利益代表;在一起的只有5%。 [5] ;偏听则暗;，因而;公共事业;把行政称为;只有一只耳朵;。当然，会谈的频率未必表明工业界对行政决策产生了不适当影响，但是不适当影响的可能性显然是不能忽略的。 [6]
三、制规过程的司法审查
在规则形成之后，法院实体审查的程度是很有限的。在一般情况下，法院不得以自己对事实和价值的判断代替行政判断。即使行政判断纯粹是政治斗争的结果，法院也无能为力。联邦通讯委员会主席带领FCC的共和党多数，以3:2决定放松对媒体所有权合并的控制。28年以来，FCC规则一直禁止报纸行业在同一地区收购电视或广播电台。根据新的规则，一个公司可以在当地同时拥有3个新闻媒体，因而可以同时拥有报纸、广播电台、电视或有限电视。FCC还把公司在全国性媒体公司的所有权限制从35%提高到45%。赞成者认为由此引发的新一轮合并热潮将促进竞争，并提高新闻质量。反对者则担忧新的规则将是少数几个传媒大亨对公共意见施加过分的影响。尽管投票方式严格按照政党划线，多数和少数都宣称他们投票的依据是公共利益，而法院并没有任何可操作的司法标准鉴别谁的;公共利益;更重要。 [7]
在1978年的判例中， [8] 联邦通讯委员会在经过通告和评议阶段之后制定规章，禁止在同一社区把广播或电视许可转移给报纸的拥有者。对于同时拥有某地区唯一的报纸和唯一电台或电视的16个现有合并公司，FCC裁定交出其执照，其它的所有权合并仍受到维持。在制规通告中，FCC建议在5年内取消所有合并，但其最后规则并没有采纳这一条。上诉法院认为对取消合并的这一限制构成了;任意;，因而要求最后规则取消全部合并。最高法院注意到制规通告产生了大量反应。将近200个当事人提交了评论，其中包括司法部的反垄断处、广播和报纸利益集团、公共利益团体以及学术界。1974年，FCC再次对合并所有权的核心问题征求意见，当事人又提交了将近50项评论。然后，FCC还举行了3天的听证会，所有利益受到影响的当事人都被允许发言。既然制规程序不存在问题，最高法院判决上诉法院不适当地审查了FCC基于这些信息作出的政策判断。
1． 程序控制的限度
事实上，不仅实体控制是有限的，司法程序控制同样是有限的；在一般情况下，法官不得强行要求行政程序法或有关部门法所没有的程序要求。1978年的;核电站环保听证案;充分说明了程序控制的限度。 [9] 根据1954年的，原子能委员会对于核能发展具有广泛的调控权力。想要建造并运营核能工厂的有关企业必须分别对建造和运营获得独立的许可。在申请过程中，有关企业必须提交初步的安全分析报告、环境影响报告以及关于对市场垄断影响的有关信息。原子能委员会的工作小组及由原子能方面专家组成的;核反应堆保护顾问委员会;对申请进行严格审查。他们分别向原子能委员会提交审查报告，并成为申请记录的一部分。然后，原子能安全和许可委员会举行公开听证并作出决定。有关决定可被上诉到原子能安全和许可上诉委员会，并最后上诉到原子能委员会。最终的机构决定可被上诉到联邦上诉法院。
1967年，原子能委员会在举行听证后批准被告在佛芒特州建造核能工厂的申请。被告然后申请运营执照，但遭到民间组织;自然资源保护委员会;的反对。原子能委员会为此举行听证，但不顾NRDC的反对而排除了关于环境问题的考虑。但在1972年，委员会又开始了制规程序以处理环保问题，而正是制规程序引起了主要争议。原子能委员会在通告中表明，尽管听证将不利用取证或对质等诉讼程序，该机构将在听证前公布;环境调查;及其所引用的背景资料。所有的参与者都将被给予合理机会以说明自己的观点，并可以获得律师代理。所提交的书面或口头材料将被吸收为记录的部分。此后，记录将公开30天以接受补充书面材料。代表广泛利益的40个组织和个人提交了书面评论。1973年，许可委员会举行了听证会，其中包括委员会的工作人员、环境保护局、核反应堆的制造商、核工业的贸易协会、电力公司以及代表79个团体和个人的;联合全国介入者;。听证之后，委员会工作人员修改了环境调查报告。原子能委员会采纳了有关规则，批准了被告的运营申请，并决定有关听证无须遵循裁决程序。
NRDC在哥伦比亚特区法院上诉委员会的规则以及批准申请的决定。上诉法院判决，尽管原子能委员会运用了联邦行政程序法所要求的所有程序，本案的制规程序仍不适当，而在缺乏有效的制规程序的情况下，原子能委员会必须在单个的许可批准程序中考虑核燃料加工和处理的环境影响。因此，委员会的规则被撤消，其所批准的申请决定也被发回重审。
Rehnquist法官的法院意见判决，联邦行政程序法一般而言规定了国会允许法院对机构在制规过程中所施加的上限程序。在行使其自由裁量权的过程中，机构有自由规定更多的程序权利，但有关法院并没有权力强加机构没有自行规定的程序。只有在法院意见没有说明的极少数情形下，法院才有权要求程序法没有要求的权利。NRDC认为行政程序法只是规定了程序的下限，而法院可以对涉及到复杂问题、技术问题或具有重要公共影响的制规过程规定要求更多的程序。但最高法院没有接受这种观点，而是认为国会把这类自由裁量权交给了行政机构。否则，如果法院不断审查机构程序以决定个案中的程序是否符合法院的要求，那么司法审查的结果将变得完全不可预测。且在司法审查的含糊压力下，行政机构自然倾向于采取在每个案件中都采取全套裁决程序，而这将使政府停止运转，非正式制规的内在优点也就完全丧失了。更重要的是，这类司法审查误解了行政规则的司法审查之性质。法院最后指出核工厂的建造申请所经过的难以置信的冗长程序。从1969年开始，本案的被告就提出了申请。经过了7年的连篇累牍的听证之后，法院不可能就其中个别报告在程序上的次要问题推倒重来。
后来成为联邦最高法院大法官的斯格利亚认为，最高法院在本案可能掩盖了原告问题的实质所在。其实，上诉法院并不否认原子能委员会有权采用非正式制规的方法，而只是认为排除取证和对质程序在特定情形下是不适当的。关键的事实问题是现存的处理高辐射废料的技术是否合适，而支持证据只有委员会的废物管理与运输处负责人的20页说明。对于某些要点，这项简短的说明只是空洞地重复了结论。委员会关于规则的目的和依据也具体回应反对意见。 [10] 哥伦比亚特区上诉法院的这项意见原来错误陈述了事实，忽略了其中一位证人的证词。法院后来修正这一错误，因而不能说原子能委员会在作出结论时一点证据都没有，不过证据也确实不能说很;充分;。 [11]
2． 立法事实的认定
如果对;一般事实;或;立法事实;的认定有争议，法院应该如何处理这在一些环境保护问题上体现得尤其突出，因为虽然人们普遍认为某些化学物质将对人体产生危害，科学和技术的发展一般都有一个滞后期，因而在当时不足以界定危害的严重程度，特别是在含量或浓度很低的时候。而这些问题通常牵涉到化学、医学、经济、生态或心理学等高度复杂的专业知识，是普通法体系的通才式法官所不熟悉甚至难以理解的。在1976年的;汽油含铅量案;， [12] 哥伦比亚特区上诉法院内部就法官应如何处理困难的专业技术问题展开争论。该案涉及到环境保护局要求每年降低汽油中含铅量的规章。授权环境保护局颁布规章，以;控制或禁止制造、流通、销售汽车或汽车发动机里用的任何燃料或燃料添加剂，如果这类燃料或添加剂的排气物将危害公共健康或福利。;环境保护局据此决定，含铅的汽油排气对公共健康产生;伤害的显著风险;，因而要求逐年减少含铅汽油的含铅量。不同厂家要求法院审查这项规定。哥伦比亚特区法庭撤消了该规定，但联席庭的九位法官最终以5:4撤消了法庭判决，维持了环保局的规定。尽管今天看来这项规章给美国环境所带来的利益远超过它的成本，EPA在采纳它的时候必须决定当时看来极有争议的事实问题。EPA必须基于不完善的数据作出预测以及一系列科学和技术判断，而这些判断受到汽油生产商的强烈挑战。
首席法官Bazelon认为，在遇到这类问题的时候，缺乏专业知识的法官必须避免对行政决定作出实体判断：;在涉及到极复杂的技术问题的案件中，法院防止不合理或错误行政决定的最好方式不是让法官们自己去审查每一项决定的技术判断，而是建立一个决策过程以保证决定具备充分理性，以至能够经得住科学界和公众的审查。;法官把判断科学和医学数据的任务勉为其难地强加给自己，对这些问题像初审那样进行全面衡量，并不能对提高行政决定的质量作出任何贡献。他进一步指出：
由于技术上无知的法官对量化科学证据的实体审查是不可靠到了危险的地步，我仍然相信，我们如果把努力集中在加强行政程序上，将对改善行政决策作出更大贡献……在高度技术性领域内，我们对证据的意义之理解受到削弱，我们对审查决定的事实依据之倾向因而也必须相应地加以限制。
Leventhal法官持不同观点，认为法官不能完全放弃实体审查：;对于议会立法，法院的惟一责任是宪法正当程序审查。对于新年改正决策，法院具有国会规定的更多责任。国会一直愿意广泛地授予立法权——且法院也一直维持这样的授权，正因为有法院审查以保证行政机构在立法界限之内行使委代的权力，并保证理性和非歧视的行政机构在这些界限范围内实现其目标。;他认为美国的司法体制假定法官将获得必要的专业技术知识，作为决定法律问题的背景。如果法官在案件中遇到这样的问题，那么他就必须对所涉及的专业知识进行必要的;充电;。且法官的任务并非那么艰巨——他并不是要把自己认为正确的决定去替代行政决定，而是只要保证行政决策不是不理性或歧视性的就可以了。;对行政行为的实体审查是有限的，但它不可能在知识背景的真空中进行。;如果法官完全放弃了实体审查的义务，那么还不如不审查，以免给行政决定贴上一个毫无意义的合法性标签。
3． 制规程序的例外
非正式制规的通告与评议程序一些例外。根据行政程序法第553条，获得;实际通告;的人不需要再专门给予通告。如果规则的修改是;次要的日常澄清，并不会对工业或社会带来显著影响;，那么只要具有;良好理由;，机构不需要经过通告与评议程序。;良好理由;可以有3类：第一，通告和评议是;不现实;的，因为它所带来的延误可能会阻碍行政职能的正当与及时行使，譬如安全调查显示新的安全规则必须马上启用；第二，正常程序是;不必要;的，因为有关行政规则是在性质和影响上微不足道的日常决定，不会对社会和工业产生任何后果，因而公众也不会对其变动感兴趣；第三，;公共利益;要求避免通告和评议程序，否则规则的目的就不可能实现，譬如规则的公布将允许金融机构实现规则所要防止的市场操纵。
在2000年的案例中， [13] EPA根据要求清楚一种致癌物质，但1988年在修改规则后发现新规则包含了一个技术性错误。EPA想利用第553 条的例外，不通过通告与评议就直接修改规则。此举受到挑战，并被法院宣布无效，因为对这项规则的修改对于健康和安全举足轻重的影响，因而通告和评议程序既不是;不必要;，也不是;不现实;或不符合公共利益。
EPA之所以要规避正常的通告与评议程序，部分是因为这些;简易;程序现在也变得越来越严格。另一项近年来常用的手法是发布;临时—最终;规章，也就是行政机构发布一项立即生效的;临时;规则，但它同时又是最终规则的提议，公众可以照常对它发表评议。如果争议不大，那么临时规则就成为最终的规则；如果提出了有份量的反对意见，那么行政机构可以作出回应，并在最终规则公布前修改临时规则。 [14]] 内部税务署曾经常颁布这类;临时;规章，然后迟迟不出台最终规章。这导致国会在1988年通过立法，要求任何临时规章都必须作为规则的提议，并在实施后3内年过期。
美国有关制规过程的理论和实践表明，行政立法行为的法律控制与规范是实现依法行政和法治国家理念的题中之意。一方面，制规过程必须充分允许公民的广泛参与，因而程序应尽可能简便易行；另一方面，为了保证行政立法权的依法行使，制规过程的各个阶段都必须受到实质性的司法审查。事实上，任何国家的行政法治都是在民主参与和司法保障这两个既相辅相成又相互冲突的需求中进行和展开的。
[1] 参见Peter L. Strauss, Todd Rakoff, and Cynthia R. Farina, Gellhorn and Byse’s Administrative Law: Cases and Comments , Westbury, NY: Foundation Press , p. 483.
[2] Cornelius M. Kerwin, Rulemaking: How Government Agencies Write Law and Make Policy , Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press , p. 202.
[3] E. Donald Elliot, Reinventing Rulemaking, 41 Duke Law Journal 1490 .
[4] 引Kerwin, Rulemaking, p. 193.
[5] Common Cause, With Only One Ear , p. 22.
[6] Strauss et al., Gellhorn and Byse’s Administrative Law , p. 677.
[7] 参见Frank Ahrens, FCC Eases Media Ownership Rules: Party-Line Vote Clears Way for More Consolidation, Washington Post, 3 June 2003.
[8] FCC v. National Citizen Committee for Broadcasting, 436 U.S. 775 .
[9] Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 435 U.S. 519.
[10] Antonin Scalia, Vermont Yankee: The APA, the D.C. Circuit, and the Supreme Court, 1978 Supreme Court Review 345.
[11] Strauss et al., Gellhorn and Byse’s Administrative Law , p. 511, n.1.
[12] Ethyl Corp. v. EPA, 541 F.2d 1 .
[13] Utility Solid Waste Activities Group v. EPA, 236 F.3d 749 .
[14]] Michael Asimow, Interim-Final Rules: Making Haste Slowly, 51 Administrative Law Review 703 .
张千帆
所谓刑事案件普通程序简化审，是指在现有刑事诉讼法律的框架内，对某些普通程序的刑事案件，在被告人作有罪答辩的前提下，在事实清楚、证据充分的基础上，采取简化部分审理程序，予以快速审结案件的一种新的法庭审理方式。其具有如下几个特征：
一是法定程序的过渡性。刑事案件普通程序简化审适用的仍然是刑诉法所规定的普通程序，它是审判人员有条件的参照简易程序的审理方式审理普通程序案件，是在对简易程序的适用范围尚未进行立法扩大的情况下使用的一种过渡性的准司法程序 .
二是前提条件的特定性。刑事案件普通程序简化审适用的前提条件是被告人必须认罪。认罪包括对事实的承认和对罪名的认可，如果被告人在开庭时对事实或定性提出异议不再认罪，那为了充分保障被告人的诉讼权利，应当及时恢复充分的普通程序。
三是环节简化的有限性。刑事案件普通程序简化审只是简化了部分环节，它是基于被告人认罪，庭前已告知其各项诉讼权利并明确了选择适用此程序的法律后果的情况下，在不突破法律规定的范围内进行的，它只是对法律规定“可以普通程序简化审理”的某些步骤的灵活运用和压缩，并非降低刑事证明标准。
四是酌定从轻的导向性。由于刑事案件普通程序简化审适用的前提条件是被告人认罪，因此该类案件的被告人一般都具有坦白情节，对其适用较轻刑罚即可达到改造的目的，故在司法实践中应对其酌情从轻处罚；另外，从某种角度也体现了对自愿适用简化审而主动放弃某些权利的被告人的一种补偿。
二、刑事案件普通程序简化审的适用背景
任何改革都是现实的迫切需要，但是改革的成功又离不开科学理论的正确指导。普通程序简化审制度的构想，既具有现实的急迫性又具有理论的合理性，同时兼有实践的可操作性。它的提出基于以下背景：
第一是普通程序设置的复杂化。由于饱受“文革”期间砸烂公、检、法的苦难，为了惩罚犯罪，保障人权，中国立法界在制定刑诉法的时候一直采取一种较为保守的态度，尽量做到面面对到，防止有所疏忽，因此对于普通程序的设置就显得较为复杂。近年来，随着审判方式的改革不断深入，普通程序已逐渐完成了从法官职权主义向当事人主义的过渡，对抗制的庭审方式日趋完善，因而普通程序的诉讼效率也相应降低。新世纪，人民法院把公正和效率作为自己所追求的价值目标，而对适用普通程序的案件作进一步地分解，对其中犯罪事实清楚、争议不大，证据确实、充分，被告人认罪的案件，以普通程序简化审快速审结，正是实现这一价值目标的有效途径。
第二是刑事案件增长的必然化。据我国犯罪学家分析，由于我国目前正处于新旧体制转轨时期，潜在的社会矛盾明显增多，社会生活中诱发和滋生违法犯罪的消极因素有所增长，而社会防控机制尚不健全，社会治安方面的新情况、新问题不断出现，社会治安形势并不容乐观。从公布的数字看，犯罪的绝对数量增大，且有上升的必然趋势。仅以我院为例，1985年全院共受理刑事案件64件，而1999年则审结刑事案件163件，到2001年审结案件上升到265件。虽然刑诉法规定了简易程序，但是，由于适用简易程序的案件范围的局限，大量案件仍需适用普通程序审理。我院2001年适用简易程序审结的案件为68件，以普通程序审结的仍有197件。将部分适用普通程序审理的刑事案件简化审，是这一形势发展的必然的需要。
第三是现有司法资源的有限化。效率是资源有限性的必然选择。刑事司法资源包括人力资源和财力资源，单就人力资源看，法官队伍虽日趋庞大，但真正在审判一线的人数仍未明显增大，以我院刑庭为例，1985年全庭共有8名审判人员，2002年全庭共有5名审判人员，但案件数却增长了3倍，因而讲求效率就是要求以最低的司法资源换取最高的诉讼成果。普通程序简化审的核心就是在不违反刑诉法的前提下，简化不必要的诉讼环节，使案件的审理紧紧围绕重点和焦点进行，防止繁琐的形式主义，从而达到节约司法资源的目的。
第四是职业法官建设的迫切化。已将建设职业法官提到重要的议事日程上来，而职业法官建设的一个重要组成部分则是提高法官的综合素质。法官的综合素质包含法官能否抓住案件的重点和焦点，快速简洁地予以审理，其关键在于法官是否具有丰富的理论知识和办案能力。而普通程序简化审对于法官的判断能力、分析能力、综合归纳能力及庭审驾驭能力无疑能起到锻炼的作用。
第五是“混合主义”模式的趋势化。现代的审判模式分为当事人主义和职权主义两种。由于受不同的审判目的、历史传统、国民习俗的影响以及立法者对刑事诉讼两种审判功能关注重点的不同，不同的审判模式对刑事诉讼功能的侧重是不同的。就我国而言，修改后的刑诉法确立了“我国庭审制度以职权主义为主兼采当事人主义”，但“由于受到种种历史、现实因素的影响，与西方国家相比-无论是传统上的职权主义国家还是当事人主义国家，我国现行庭审制度都呈现出转型、改革和发展的趋势，表现出混合式的特点。”应当说，刑事审判功能的双重追求不仅要求设立普通程序和简易程序两种不同的诉讼程序，也要求在普通或简易程序中结合实际，设置不同类型、不同层次的简化审判方式。特别是刑诉法修改后我国庭审制度所凸现的新的司法理念和改革、发展的趋势，也为我们尝试适用普通程序简化审提供了合理性和现实性的空间。另外，从我国刑事诉讼法及“两高”对于适用普通程序审理案件的规定看，对诸如法庭调查、法庭辩论等庭审环节的规定均比较详细，但对公诉人当庭讯问被告人的方式、讯问程度、出示宣读书证、证人证言等规定却并不具体，对此可以理解为这属于控、辩、审三方自由裁量的范围。因而，也为我们在现有法律规定的框架内，适当地突破普通程序审理案件的单一模式，提供了可能性的空间。
三、刑事案件普通程序简化审的条件
笔者主张，刑事案件普通程序简化审的适用必须同时符合以下几个条件：
1、被告人必须完全承认起诉书指控的事实和罪名或承认指控的主要事实，即被告人作有罪答辩的案件。被告人作有罪答辩是适用简化审的前提。正如一位学者所言：抗辩式庭审的前提是公诉、辩护的对抗，如果被告人一方同意公诉方的指控，那么抗辩的对抗前提就消失了，无须再进行对抗的庭审程序，而应转入另一种程序。另外，只有被告人对指控的犯罪事实供认不讳，才能反映其能够接受快速审判的主观意愿，被告人才有可能放弃部分诉讼权利如质证证人、辨别书证等等，法庭调查、法庭辩论等环节才有可能实现实质性的简化。
2、案件事实清楚、证据充分的案件。公诉方通过缜密的审查起诉工作，对案件事实的指控清晰准确，是适用简化审理的基础。只有起诉书所指控的每一起事实都有证据加以支持，只有每一份证据都已查证属实，只有个各个证据之间能互相印证，被告人才有自愿做有罪答辩的可能，实行简化审才能保证被告人最终获得公正的审判。
3、对被告人可能被判处3年以上有期徒刑的案件可以适用普通程序简化审，但可能被判处无期徒刑和死刑的案件除外。之所以对被告人可能被判处无期、死刑的案件不适用简化审，主要是因为无期徒刑系剥夺被告人终身的人身自由，死刑系最严厉的刑罚，特别是死刑均为大多数国家所慎重使用，基于对生命权的特别保护，我国也一直采取少杀、慎杀的政策，即使被告人采取了有罪答辩，控、辩、审三方也不应放弃对事实的审查、对证据的调查，以防止错杀无辜。
4、对于有特别程序规定的案件，如未成年人犯罪的案件，辨别能力或表达能力受到一定限制的盲、聋、哑人犯罪案件及限制刑事责任能力人的犯罪案件，虽符合简化审的条件，但仍不能适用简化审，因为在这三类案件中，由于被告人属特殊的群体，加之其自身辨别能力的原因，通常并不能正确理解指控的性质及作有罪答辩可能导致的后果，所以，对上述案件在审理时不能适用简化审。
四、刑事案件普通程序简化审的具体内容
、刑事案件普通程序简化审提出的主体
根据我国刑诉法的规定，对于简易程序的适用，人民检察院和人民法院都可以提出，换言之，提出适用简易程序的主体为人民检察院和人民法院。那么适用普通程序简易化审理方式，是否也应参照简易程序呢笔者主张，开庭前，可以由人民检察院提出，开庭时，应当征求被告人和辩护人的意见；但不能由人民法院主动提出，主要理由是：一方面，人民法院在开庭前只是对案件进行形式性的审查，不可能正确全面把握案件的审查结果以及被告人是否自愿作出有罪答辩的情况，所以不宜由人民法院提出；另一方面，人民法院作为最终的裁决者，如果主动提出适用简易化审理方式，在某些条件下，有可能误导被告人被迫放弃其更愿意接受的普通程序的审理方式。
、对提请适用普通程序简化审的审查与变更
无论是人民检察院提出还是被告人请求适用普通程序简易化审理方式，最终还是应当由合议庭予以审查并作出是否同意的决定。合议庭进行审查时，除应确认是否符合简化审适用的两个条件及范围之外，还应满足以下四个方面的因素，以确保简化审的公正性：
1、确定被告人作有罪答辩的非强迫性；
2、确定被告人请求或同意适用简化审的自愿性；
3、确定被告人对起诉指控有清楚的理解及知晓有罪答辩的法律后果；
4、确认被告人对简化某些诉讼环节的理解，如简化法庭调查时，被告人可能简要或无须对证据进行质证等。
、刑事案件普通程序简化审的过程中可以简化的内容
1、被告人认同起诉书所指控的犯罪事实、罪名及量刑意见后，可不再就事实及指控罪名作供述和辩解；
2、公诉人、辩护人可简化或省略对被告人的讯问和询问；
3、控辩双方在宣读、出示证据时，可仅就提供证据的时间、地点、机关、证据的名称和证明的事项作出简要说明，不必宣读、出示证据的详细内容；
4、控辩双方对证明同一事实或内容的多个证据可一并出示，不必逐一宣读和出示；在宣读出示一组或全部证据后统一发表对证据的意见，不必“一证一质”；
5、控辩双方在发表公诉意见或辩护意见时，可省略对事实的综述以及犯罪构成和法律适用的论证，直接提出对被告人应认定的罪名及量刑意见；
6、诉讼文书的制作、送达及审理的期限可参照简易程序相应地缩短。
但需注意的是，鉴于刑事案件普通程序简化审与简易程序存在的法律区别，在下述几个环节上仍应遵循普通程序的规定，不能随意变通、简化或省略：
1、庭前必须移送起诉书、证据目录、主要证据复印件，不能移送预审卷宗；人民检察院必须派员出席法庭支持公诉；
2、合议庭必须告知被告人其应享有的各项诉讼权利并充分保障被告人的最后陈述权；
3、公诉人必须宣读起诉书，以便让被告人明确了解所指控的事实与罪名；
4、不能降低刑事证明的标准，在刑事诉讼中被告人不负证明自己无罪的义务，因此被告人没有对指控提出异议的或者没有提出反证的，不能简单认为被告人均已认罪，更不能据此以被告人举证不能而作出不利于被告人的判决。
综上，从庭前准备、法庭调查、法庭辩论、审理期限到法庭判决等各个环节，均可以对普通程序予以简化，可以大大提高诉讼的效率。
五、司法实践中的特别情形
在适用普通程序简化审的理论论证和实践运作中，也存在一些不容忽视的疑惑、困难和需要通过制度建设或立法予以解决的问题：
其一，关于法官“先定后审”的忧虑。有人认为，由于目前对普通程序简易化审理的前提是被告人作有罪答辩，且由于法庭在审理时简化了法庭调查、举证和质证的程序和内容，缩短了法院合议庭对案件形成正确判定的时间和进程，势必会造成法院加大庭审前“实质性审查”的力度，并使法官形成庭审前的预断，庭审成为走过场，又回到“先定后审”的老路上去。为了防止定案法官“先定后审”，可设立庭前审查法官，这样使庭前审查与庭中审判不是同一法官所为，可有效地杜绝定案法官的“先入为主”。
其二，关于简化“度”的把握。程序简化的“度”如何把握简化的程度要能够确保查明案情，也就是说，尽管程序相对简化，但适用简化的程序仍然要能确保查明案情。如果被告人出于某种目的而认罪，犯罪非被告人所为被告人却说系自己所为，司法人员未识破真相，就可能出冤案、假案；此外，必要环节必须要保留。有人主张只要被告人同意，程序怎么简化都可以，这种观点是错误的。刑事审判的结果关系到被告人的人身自由与生命，司法机关有义务保障裁判的公正性，如果适用简化的程序审理案件，结论是错的，无论原因是什么，定案法官都不能以“被告人同意适用简化的程序”为由开脱罪责。
其三，要加快起诉书的改革，建立科学规范的证据展示制度。要逐步让公诉机关尽可能在起诉书中详细写明被告人的犯罪事实、所依据的证据内容及量刑意见等，让被告人一目了然，走出“一句话起诉”的误区。为了充分保护被告人的诉讼权利和公平对等，使被告人慎重作出程序选择，适用普通程序简化审的重要保障基础是庭前证据展示制度。由于目前控方起诉书内容过于简单，证据目录不能列举主要证据的实质性内容，被告人见不到起诉书所附证据复印件，因此，在普通程序简化审中应当设立庭前证据展示制度，从而使案件方尽量充分掌握证据，保障被告人作出理智的选择；
其四，要让律师介入，扩大法律援助的范围，降低律师收费的标准。这样才能保证使受到指控的人至迟在审查起诉阶段即可获得律师的帮助，能够保障使被告人清楚认罪可能产生的法律后果，对于被告人的认罪，应当作为量刑时考虑的因素。但从司法实践中看，辩方律师不同意适用简化审的情况已成为这项改革的最大障碍，我们分析其主要原因是：由于辩方律师不可能承担与检法两院同等的工作量，所以一则有时间和精力在法庭上充分表现，二则为了体现“向当事人负责”，一般不会主动要求适用简化审；但如果可以充分体现对自愿适用该程序的被告人以酌定从轻的刑罚，会对解决这个问题有所帮助。
总之，普通程序简化审作为刑事审判方式改革中的一项新的尝试，在理论论证和实务操作上各地法院已有一定的进展和成效，但不可避免地还有许多不完备之处，需要我们在今后地实践中不断地探索和完善。